關(guān)系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自中央對地方轉(zhuǎn)移支付。2月2日,國務(wù)院對外公布了關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(以下簡稱“意見”)。此次轉(zhuǎn)移支付改革,砍向那些“小、散、亂”、效果不明顯以及市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項。
這一涉及近5萬億元財政資金的改革,既是新一輪預(yù)算改革的一項重要任務(wù),也是政府部門的又一場“自我革命”。
繼續(xù)大力壓減專項
財政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容,我國于1994年分稅制改革后逐步建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,以實現(xiàn)促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
目前,中央對地方轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付使用不受限制,對地方而言好比“雪中送炭”,有助于彌補區(qū)域間公共服務(wù)差距,但由于過去占比不高難獲資金。專項轉(zhuǎn)移支付雖然帶著指定投向的“帽子”,但對財力困難的很多地方而言,有總比沒有好。于是一幕幕耗費大量人力、物力、財力的“跑部錢進(jìn)”情景不斷上演,更成為腐敗和浪費高發(fā)地。
2014年6月,審計署曾發(fā)報告直指中央專項轉(zhuǎn)移支付項目清理力度不夠大,審計發(fā)現(xiàn)具有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付明細(xì)項目有363項之多,很多項目之下又包含眾多小項目,如“中央基建投資”1個明細(xì)專項就包含110個子項,許多專項在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現(xiàn)象。
“清理整頓專項轉(zhuǎn)移支付”“嚴(yán)格控制新設(shè)專項”“加強對專項資金分配使用的全過程監(jiān)控”……對于一項項改革硬舉措,財政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示,在2014年中央對專項轉(zhuǎn)移支付項目壓減三分之一基礎(chǔ)上,今年將繼續(xù)大力壓減專項。
而意見最大的亮點,是明確了一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位,并提出要大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,占比逐步提高到60％以上。
“專項轉(zhuǎn)移支付項目一般是由相關(guān)職能部門提出的,項目過多過濫不僅導(dǎo)致資金使用‘撒胡椒面’,最終也形成了部門的利益格局�！必斦控斂扑L劉尚希說,削減整合專項,將直接觸動政府部門利益,是一場政府“自我削權(quán)”的革命,倒逼政府轉(zhuǎn)變職能。
取消地方配套資金
對地方而言,辛辛苦苦要來的專項資金,用起來卻很難——地方需要為中央專項資金提供配套,配套比例有時高達(dá)1:1,一些貧困縣區(qū)不得已通過銀行高成本貸款配套,導(dǎo)致財政“雪上加霜”。
此次依照新預(yù)算法有關(guān)要求,意見明確,除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外,中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時,不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。
“取消地方配套,無疑將緩解地方財政支出壓力,減少中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù),有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。”中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院院長郭慶旺說。
而針對專項轉(zhuǎn)移支付過多過細(xì),并且資金使用有嚴(yán)格限定,“打醬油的錢不能用來買醋”的局限,意見在打破“專款專用”上也有所突破,明確提出逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費、探礦權(quán)和采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費等專款專用的規(guī)定,統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域經(jīng)費。
探索市場化運作
此次轉(zhuǎn)移支付改革強調(diào)市場調(diào)節(jié)作用,提出要逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項,對于市場能有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付,以維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。
“意見不僅強調(diào)政府削權(quán),還為削減的專項找到了市場化出路�！惫鶓c旺說。
意見提出,在取消部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椀耐瑫r,要研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性專項,并采取創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式,將保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?逐步改變行政性分配方式,改為與金融資本相結(jié)合的基金管理等市場化運作模式。
“財政專項資金主要應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品,如果投入到市場能充分發(fā)揮作用的競爭性領(lǐng)域,用于企業(yè)發(fā)展,資金收不到相應(yīng)的回報,等于錢白花了�！必斦控斂扑彼L白景明說,用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性專項,則相當(dāng)于減少行政審批,將面向個別人的優(yōu)惠轉(zhuǎn)變成面向人人的行業(yè)普惠政策,更顯公平。
不過,專家也表示,對于基金管理等市場化操作模式,也要加強監(jiān)管和信息公開,嚴(yán)格項目審批,防止基金演化成新的專項造成資金浪費。
轉(zhuǎn)移支付改革部分措施
優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
逐步形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體,一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。
從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付
清理整合專項轉(zhuǎn)移支付,建立健全定期評估和退出機(jī)制；嚴(yán)格控制新設(shè)專項,明確專項轉(zhuǎn)移支付項目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。
規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配和使用
除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項外,中央在安排專項轉(zhuǎn)移支付時,不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。
逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付
堅決取消“小、散、亂”、效用不明顯以及市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項；研究用稅收優(yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥?/font>
完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度
省以下各級政府應(yīng)比照中央做法,改革和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
資料:新華社 制圖:于海員
去年中央對地方 轉(zhuǎn)移支付4.68萬億
財政部數(shù)據(jù)顯示,2014年中央對地方轉(zhuǎn)移支付46787．09億元,占去年全國14萬億元一般公共財政收入的三成多,相當(dāng)于去年中央財政收入的七成。
中央對地方轉(zhuǎn)移支付,分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。從去年數(shù)據(jù)看,中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付27217．87億元,專項轉(zhuǎn)移支付19569．22億元,專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的41．8％。
一般性轉(zhuǎn)移支付,是指中央政府對有財力缺口的地方政府,按照規(guī)范的辦法給予的補助。不規(guī)定具體用途,由下級政府根據(jù)本地區(qū)實際情況統(tǒng)籌安排使用,對地方發(fā)展具有“輸血”作用。
專項轉(zhuǎn)移支付,是指上級政府為了實現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo),給予下級政府的資金補助,由下級政府按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。專項轉(zhuǎn)移支付通常被視為“戴帽子”的資金,主要根據(jù)黨中央、國務(wù)院確定的政策,重點用于農(nóng)林水、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域,對地方發(fā)展具有“造血”作用。
我國轉(zhuǎn)移支付制度存在一個突出問題就是專項轉(zhuǎn)移支付過多過碎,資金使用“撒胡椒面”,很多專項資金“散而小”,不敢碰觸�？顚Ｓ玫摹熬渚�”,造成財政資金的浪費和低效率。
目前,一般性轉(zhuǎn)移支付占比逐年提高。一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,有助于更好解決地方均衡發(fā)展問題。
(本組稿件均據(jù)新華社)
